Reforma tributária: afinal, quem paga a conta?

Publicado em Teoria e Debate em 26-11-2014

“…o grau em que um sistema [de tributação] produz igualdade econômica, em comparação com o grau de igualdade econômica que prevaleceria sem ele, é uma questão que trata do sentido de justiça social dentro dessa comunidade. Depende da questão, puramente política, de quanta desigualdade quer tolerar a sociedade.” Nicholas Kaldor, economista húngaro

No debate tributário, a primeira pergunta a ser feita é: afinal, quem paga a conta? Quem arca com o ônus do financiamento do Estado? Dito de outra forma, quais os segmentos sociais suportam, por meio dos tributos arrecadados, o financiamento das políticas públicas? Essa é a questão central. A pergunta é fundamental também para nos certificarmos, ou não, da eficácia redistributiva do sistema fiscal como um todo, ou seja, para sabermos se o Estado não está dando com uma mão e tirando com a outra.

Entretanto, é notório que o tema da tributação chega à população de forma, propositadamente, superficial e distorcida. O motivo é óbvio: um debate mais profundo sobre o sistema fiscal em geral e a tributação em especial não interessa aos endinheirados e detentores da riqueza. Não interessa, em particular, aos que detêm a riqueza financeira, hoje, crescente no Brasil e no mundo.

De outro lado, as vítimas do sistema tributário vigente, potenciais interessados na questão, muito pouco participam do debate. Mesmo entre os segmentos populares organizados, nem sempre o debate atinge a questão central e, por vezes, certas reivindicações acabam por reproduzir a ideologia dominante e legitimar as distorções e injustiças existentes.

Na academia, a hegemonia sobre o assunto ainda é da escola liberal, que não só orientou a construção do atual sistema tributário brasileiro como continua pautando as questões sob o seu ponto de vista. Até mesmo no campo progressista das ideias, gente bem-intencionada, não raramente, reproduz conceitos e formulações no tema tributário cujas premissas fazem parte do edifício conservador.

Há que reconhecer, no entanto, que no interior de partidos de esquerda, como o PT, dos sindicatos mais combativos, de algumas organizações do movimento social e das universidades existe um esforço crescente de militantes políticos e intelectuais com o objetivo de resgatar a importância da tributação para além de sua função meramente arrecadatória, incorporando ao debate sua função regulatória e, sobretudo, redistributiva de renda e de riqueza. Enfim, levar o debate da questão tributária a amplos setores da população brasileira é uma necessidade e um desafio de todos aqueles que lutam por um sociedade mais justa e solidária.

Tributação e desigualdade

Em janeiro de 2014, a Oxfam, rede internacional de organizações que combatem a pobreza, revelou que as 85 pessoas mais ricas do mundo possuíam a mesma riqueza que a metade mais pobre da humanidade. Em relatório recente, a Oxfam afirma que, entre março de 2013 e março de 2014, essas 85 pessoas aumentaram sua riqueza em US$ 668 milhões a cada dia. Calcula-se que, se quisesse utilizar toda a sua riqueza e gastasse US$ 1 milhão por dia, Bill Gates necessitaria de 218 anos para acabar com sua fortuna. O relatório demonstra que a desigualdade no mundo intensificou-se nas últimas décadas. De cada dez pessoas, sete vivem num país em que a desigualdade aumentou nos últimos trinta anos. Em países de todo o mundo, é cada vez maior a participação da minoria rica na renda nacional.

Sobre o Brasil, ressaltam-se duas observações relevantes. A primeira é que, ao contrário da tendência mundial, a desigualdade, no país, foi reduzida. A Oxfam utiliza o Brasil como exemplo de que outro caminho é possível, que o aumento da desigualdade não é consequência inevitável de fatores econômicos supostamente elementares ou um efeito secundário necessário, ainda que desafortunado, da globalização e dos avanços tecnológicos. A desigualdade é o resultado de decisões econômicas e políticas deliberadas.

A segunda referência que vale destacar, pois interessa diretamente ao nosso debate, se refere à regressividade dos sistemas fiscais dos países em desenvolvimento, justamente, diz o relatório, aqueles em que o gasto público e a redistribuição são mais necessários. O estudo mostra que, após a incidência dos tributos e a efetivação dos gastos públicos pelas transferências governamentais, a redução da desigualdade, medida pelo coeficiente de Gini, alcança menos de 10% na média dos países da América Latina e Caribe. Nesse caso, o Brasil não é diferente dos demais. Nosso sistema fiscal pouco reduz a desigualdade, o índice é levemente superior aos de nossos vizinhos. A média de redução obtida pelos sistemas fiscais dos países da OCDE representa algo em torno de 35%. Finlândia e Áustria são citadas como exemplos de países que reduzem a desigualdade de renda à metade graças a um sistema tributário progressivo e eficaz acompanhado de um gasto social bem orientado.

Um sistema fiscal compreende duas frentes: a política de captação de recursos, em que a tributação tem grande importância, e a política de aplicação de recursos, que podem ou não ter finalidades sociais. No caso brasileiro, não obstante o peso excessivo dos encargos financeiros suportados pelo Estado, freio ao perfil social esperado do gasto público, é evidente que a baixa eficácia do sistema fiscal em reduzir a desigualdade econômica responsabiliza muito mais a tributação, pelas suas fortes características regressivas, do que os gastos. O sistema fiscal brasileiro repassa às famílias mais pobres, sob a forma de gastos sociais, recursos pouco maiores aos que lhes foram retirados por meio dos tributos.

A regressividade caracteriza-se por tributar proporcionalmente mais os que recebem menos, e vice-versa. Segundo dados do Ipea, em 1996, famílias com renda até dois salários mínimos arcavam com uma carga tributária de 28,2%; em 2003, o ônus tributário elevou-se para 48,9%. Na faixa de renda familiar superior a trinta salários mínimos também houve elevação da carga tributária, mas em menor proporção, de 17,9% para 26,3%, no mesmo período.

A principal razão da acentuada regressividade da tributação brasileira é sua concentração em impostos indiretos, que incidem sobre mercadorias e serviços, como o ICMS, a Cofins, o IPI, o ISS, entre outros. Sendo passíveis de transferências aos preços, apesar de recolhidos pelas empresas, esses tributos são, de fato, suportados pelos consumidores finais. Os mais pobres, por consumirem o equivalente a toda a sua renda, são também nesse caso são os mais onerados. Considerados os três níveis de governo, mais da metade da arrecadação nacional provém da tributação indireta, também chamada de tributação sobre o consumo.

Sobre a tributação da renda, o dito popular “quem paga imposto é o assalariado” encontra pleno respaldo na realidade brasileira. A maior alíquota do Imposto de Renda da Pessoa Física (27,5%) pode ser considerada alta em relação aos rendimentos recebidos pela classe média. Na outra ponta, a fatia significativa das altas rendas é destinada aos sócios e acionistas, beneficiários de lucros e dividendos distribuídos pelas empresas, e não se submete à tabela de incidência do IR, pois a partir de 1996 esses ganhos tornaram-se “rendimentos isentos e não tributáveis”. Também não se submetem à tabela do IR os beneficiários de aplicações financeiras, para as quais estão previstas diferentes alíquotas, sempre inferiores às aplicadas aos assalariados, e em alguns casos a isenção. Atualmente, a tributação sobre a renda representa cerca de um terço da arrecadação, mas em 2000 respondia por apenas 25% do total.

A tributação sobre o patrimônio não ultrapassa os 4%. É uma vitamina para a concentração de riqueza. O maior percentual dos recursos correspondentes vem da cobrança do IPVA. O propalado fato de os jatinhos não pagarem esse tributo é somente um emblema dos privilégios aos de cima. No que se refere à tributação do patrimônio, disputam o topo da lista das principais injustiças tributárias: a dificuldade, bem conhecida dos governos municipais de orientação popular, em fazer valer a progressividade do IPTU, prevista na Constituição Federal; a ínfima tributação das grandes extensões de terra, pois o Imposto Territorial Rural não atinge um milésimo da arrecadação nacional, neste país de enorme concentração fundiária; as reduzidas incidências dos tributos sobre a transmissão de bens e direitos, inter vivos ou por herança; e a postergação continuada da instituição do Imposto sobre Grandes Fortunas, já previsto na Carta de 19886.

Inversamente ao que ocorre no Brasil, nos países desenvolvidos a tributação sobre a renda e o patrimônio corresponde a cerca de dois terços da arrecadação, conforme dados da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE). É importante destacar, ainda, que os fluxos de capital desregulado e livre de tributação, além do potencial desestabilizador às economias nacionais, aprofundam a regressividade. Do mesmo modo, a utilização dos paraísos fiscais resulta em significativa evasão de tributos. O enfrentamento dessas questões requer um conjunto de ações combinadas, no plano nacional e internacional.

Herança patrimonialista e a persistência da injustiça tributária

Aqui ou em qualquer parte do mundo, a questão tributária embute em seu núcleo central um conflito distributivo fundamental sobre o ônus de financiar o Estado e as políticas públicas. Trata-se de uma das expressões do conflito de classes. Por isso, é preciso enfatizar que a ideologia, no sentido de mascaramento da realidade social, sempre permeou esse debate.

No caso brasileiro, é preciso acrescentar alguns elementos históricos. Inserida na ordem de valores de uma sociedade nascida do colonialismo, da escravidão e do latifúndio, remanesce, com força, a ideia de tributo como agressão ao patrimônio individual, que remonta aos tempos do Império. A Constituição de 1824 previa a necessidade de possuir patrimônio ou renda para ser eleitor ou eleito. Resulta disso que qualquer lei tributária seria potencialmente agressora aos considerados “cidadãos”.

“Essa ideia de um Estado patrimonial vem até 1937, porque se mantém a regra que exclui o mendigo do processo político de formação da vontade de Estado (não pode ser eleitor). É um Estado que não aceita qualquer do povo no processo de participação da formação de sua vontade. Exclui os que não têm patrimônio. Por essa razão, a ideia do patrimônio assume, naquela época, o mesmo nível de prestígio que a ideia de liberdade”7, afirma o jurista Marco Aurélio Grecco. “Ora, se o tributo é visto como agressão ao patrimônio individual, o Direito Tributário – como conjunto de normas que regulam o exercício desse poder – passa a ser o escudo para o cidadão defender-se contra uma invasão do Estado”8, conclui.

Desnecessário dizer que o liberalismo econômico foi bem acolhido pela elite dominante deste país. No que diz respeito à tributação, até os dias de hoje os liberais assentam sua concepção na ideia de liberdade econômica, inscrita na ordem jurídica como liberdade de iniciativa. É como se o exercício dos direitos advindos desse princípio não encontrassem limites em outros, igualmente previstos na Carta Constitucional: da função social da propriedade, da solidariedade social, da dignidade da pessoa humana, da isonomia – também chamado de princípio da igualdade – e, especificamente dirigido à tributação, o da capacidade contributiva.

No plano econômico e social, os (neo)liberais querem nos fazer crer que os tributos devem ser instrumentos neutros para financiar o modelo de Estado que lhes convém. Em sintonia com a defesa extremada da liberdade de iniciativa no arcabouço do Direito, o princípio orientador de sua concepção é o da neutralidade, traduzido pela não interferência da tributação sobre a posição dos agentes econômicos, considerada a situação econômica anterior e posterior à sua incidência. Segundo sua concepção, não lhe diz respeito qualquer função redistributiva em relação à renda ou à riqueza. Regulação, só em casos extremos. Dizem também que a tributação não deve orientar investimentos. Do ponto de vista das despesas públicas, admitem medidas compensatórias por meio de gastos focalizados.

As bases do atual sistema tributário brasileiro foram estabelecidas há quase cinquenta anos, com a aprovação do Código Tributário Nacional em 1966. De lá para cá, esse sistema nunca mereceu ser chamado de progressivo, mas já proporcionou dias melhores em comparação ao que se viu durante o vendaval neoliberal.

Nos dois governos de Fernando Henrique Cardoso, a carga tributária foi elevada em quase 6% do PIB. Ocorre que esse incremento se deu em período de predomínio de crise econômica e recaiu sobre a base do consumo e da renda do trabalho. A tributação dos assalariados cresceu até mesmo no período em que houve queda da massa salarial, de 1998 em diante. De outro lado, houve vontade política bastante para promover a desoneração tributária sobre a renda do capital logo no início do governo, em plena obediência ao preceito neoliberal de que a igualdade é um valor positivo. O efeito só poderia ser a redistribuição da carga com sentido negativo, criando um paraíso fiscal para os beneficiários do capital e um inferno fiscal para os assalariados.

O brutal aumento da carga tributária foi motivado pela explosão da dívida pública alimentada pelos juros estratosféricos praticados no período, efeito colateral do Plano Real. Assim, o sistema fiscal passou a ser um Robin Hood às avessas: tirava dos pobres, por meio da tributação regressiva, e transferia à banca detentora dos títulos públicos mais bem remunerados do planeta.

Os condutores de tal política gabavam-se de ter realizado uma reforma tributária “silenciosa”. Foi sorrateira, isso, sim. Pelo menos, trouxe mais uma evidência empírica à advertência de Lester Thurow, professor do MIT, para quem o segredo das reformas tributárias é fazer uns pagarem pelos outros e, normalmente, isso ser apresentado como a mais fantástica obra da ciência das finanças. O aprofundamento da regressividade tributária desse período, com todas as suas consequências sociais, não deveria ser algo a se orgulhar.

Estudo do Inesc constata que, de 2000 a 2011, os tributos incidentes sobre o consumo recuaram, passando de uma participação de 59,75% para 55,74% sobre o total da arrecadação nacional. “Por outro lado, os tributos incidentes sobre a renda evoluíram de 8,57% do PIB em 2000 para 10,76% do PIB em 2011, representando 30,48% do montante de tributos arrecadados em 2011. A carga tributária sobre o patrimônio teve um crescimento de 0,94% do PIB em 2000 para 1,31% do PIB em 2011”.

As alterações na participação relativa de cada uma das bases de tributação no total da arrecadação refletem, sobretudo, os efeitos da retomada do crescimento econômico com resultado no aumento da lucratividade das empresas, além dos efeitos das políticas de emprego e renda.

Quanto às desonerações de impostos e contribuições sociais, é preciso reconhecer que, na maioria dos casos, resulta em redução dos preços ao consumidor e, portanto, em aumento da renda disponível líquida dos consumidores. Entretanto, a queda na arrecadação de contribuições sociais retira recursos importantes da seguridade social, neutralizando parte dos efeitos positivos sobre os mais pobres. Uma alternativa de caráter progressista seria substituir a fonte de recursos da qual a União abriu mão por outra contribuição social, incidente sobre a base renda ou patrimônio.

As pequenas mas importantes alterações na composição da carga de tributos não foram suficientes para uma reversão do quadro predominante de regressividade tributária no Brasil.

O imperativo político da reforma tributária

Nestas semanas turbulentas que se seguem à reeleição de Dilma Rousseff, no contexto de um processo eleitoral polarizado e marcado pelo ódio e pela intolerância, e em que se vislumbra a expectativa de uma composição predominantemente conservadora do Congresso Nacional, é natural que alguns duvidem da viabilidade de realizar, e até mesmo de propor, uma reforma tributária de caráter estrutural. Mas o que significa não enfrentar essa questão, se a continuidade do processo político-econômico que beneficiou a parte de baixo da sociedade brasileira depende, inevitavelmente, de maior contribuição da parte de cima da pirâmide social?

Como nas últimas eleições, as manifestações de junho de 2013 não nos deixaram esquecer que, apesar dos avanços sociais dos governos Lula e Dilma, parcela substancial da população brasileira, ao mesmo tempo em que questiona o atual sistema de representação política, espera do Estado muito mais e cobra, efetivamente, a ampliação e a prestação de serviços públicos de qualidade bem melhor. Esse conjunto de lutas atualiza históricas reivindicações populares, a começar pelo transporte público nas grandes cidades, mas também incorporando educação, saúde e segurança pública, assistência social e previdência, saneamento básico, meio ambiente, habitação, cultura e lazer, além da demarcação das terras indígenas e do reforço à pequena agricultura familiar, das políticas afirmativas e do combate às discriminações de todo tipo.

O primeiro fato inconteste diz respeito à urgência no atendimento às demandas sociais, que não pode nem deve ser postergado. A expectativa dos que deram e dão sustentação ao atual projeto político nunca foi tão forte. O segundo nos remete ao obstáculo a ser transposto pelos governos para a satisfação das principais demandas: a insuficiência de recursos compatíveis com a produção de bens públicos em ordem de grandeza muito superior à atual e com maior agilidade. O fortalecimento da capacidade financeira do Estado, como é de esperar, irá se defrontar com a obstinada resistência dos herdeiros da casa-grande, que sempre estão na contramão do processo civilizatório. Não há outra saída, é preciso enfrentá-la e superá-la.

No mesmo sentido, se é verdade ter sido possível conduzir um processo de crescimento econômico com elevação da renda e dos níveis de emprego nos últimos anos, com efeitos importantes na redução da pobreza e da miséria, sem precisar lançar mão de reformas estruturais, este ciclo apresenta sinais de fadiga e, ao que tudo indica, está chegando ao fim.

O caráter regressivo do sistema tributário dificulta o fortalecimento do mercado interno de consumo popular e desestimula o investimento, a variável por excelência para um crescimento autônomo e sustentável. O projeto de desenvolvimento com inclusão social e redistribuição de renda e riqueza pressupõe a revisão da estrutura tributária e a ampliação da tributação sobre os que recebem altas rendas e os que possuem elevado patrimônio, entre outras políticas interligadas. Pressupõe também a regulação dos fluxos financeiros por meio de uma tributação seletiva dirigida especialmente ao capital especulativo.

A continuidade do processo político-econômico de redução das desigualdades e injustiças sociais depende da reforma tributária. É uma questão a ser enfrentada com toda a determinação, sob pena de derrota não muito distante do projeto político popular e grande retrocesso, com prejuízos sociais aos mesmos que reelegeram Dilma. A reforma deve, sim, ser uma bandeira dos governos de orientação popular. Mas, sabemos todos, só vingará se o movimento social for o grande protagonista.

Boaventura de Souza Santos, lucidamente, nos conclama: “Sem uma profunda reforma política, não haverá uma reforma tributária e, sem esta, o Brasil continuará a ser um país injusto apesar de todas as políticas de inclusão”.

Paulo Gil Introíni é auditor-fiscal da Receita Federal do Brasil. Foi presidente do Unafisco Sindical entre 1999 e 2003

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