Presidente do TCU, Augusto Nardes. Foto: Elza Fiúza/ABr
Em parecer para o Ministério do Planejamento escrito em 2015, os economistas Francisco Luiz C. Lopreato e André Martins Biancarelli, do Instituto de Economia da Unicamp, fazem uma análise do relatório do Tribunal de Contas da União (TCU) que recomendou a rejeição das contas de 2014 do governo federal.
As questões de fundo tratadas têm pautado o debate sobre o pedido de impeachment da Presidente da República. Tanto o pedido original aceito pela Câmara dos Deputados quanto o relatório da Comissão Especial apresentado na última quarta-feira (06/04), na falta de outros motivos, incluem medidas de política fiscal na categoria extrema de “crime de responsabilidade”, a justificar a cassação do mandato (conferido pelo voto popular) do governante máximo do país.
No parecer, segundo os professores, a área técnica do TCU, ao analisar as contas de 2014, baseou-se em interpretação restrita da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): “a avaliação, embora de cunho aparentemente técnico, alça o debate a outro plano analítico e coloca a discussão sobre o papel do Estado ou, mais especificamente, sobre qual deve ser a sua posição diante de um quadro econômico adverso”.
No campo da macroeconomia, afirmam, há divergências teóricas em relação a como deve se portar o Estado em momentos de crise, especialmente a partir de 2008. Não haveria, portanto, o “certo” e “errado” em decisões por manter ou restringir gastos, e mesmo o FMI já reconheceria o papel relevante da política fiscal na sustentação da renda nesses períodos. O que mostraria, segundo eles, que o TCU “assumiu um lado e pretende definir a linha de atuação do Executivo”.
“O fato de usar uma interpretação restrita do Art. 9º da LRF e defender que, a cada bimestre, o governo seja forçado a realizar cortes abruptos de gastos fiscais em caso de eventual frustração de receita, independentemente do cenário econômico, é obstruir a sua liberdade de exercer o direito, para o qual foi eleito, de intervir na economia, preservando, no tempo, o compromisso com a estabilidade fiscal. É mais aceitável ler a LRF como guardiã do compromisso com a estabilidade fiscal, sem retirar do Executivo as condições de atuar na defesa da renda e do emprego”, escrevem.
Leia, a seguir, o parecer na íntegra:
PARECER
O Brasil vive um momento conturbado, envolvido por problemas políticos e econômicos. O efeito da atual situação é a perda de perspectiva sobre o futuro próximo, responsável por aprofundar a recessão e colocar em xeque os avanços sociais conquistados no período recente.
A solução do impasse está em superar os entraves que paralisam o País e retomar as condições de diálogo necessárias à construção de um acordo político capaz de abrir o caminho para a retomada do crescimento.
O julgamento das contas do Governo Federal é um dos óbices que ora se coloca. A área técnica do TCU recomendou a rejeição das contas baseado na interpretação restrita da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A avaliação do TCU, embora de cunho aparentemente técnico, alça o debate a outro plano analítico e coloca a discussão sobre o papel do Estado ou, mais especificamente, sobre qual deve ser a sua posição diante de um quadro econômico adverso.
A matéria é controversa no campo da macroeconomia. As divergências teóricas são significativas em relação a como deve se portar o Estado em momentos de crise, como bem mostrou o debate sobre as políticas econômicas realizadas a partir de 2008. A interpretação restrita da LRF revela mais do que elementos técnicos: aponta que o TCU assumiu um lado e pretende definir a linha de atuação do Executivo.
Os pontos levantados abaixo buscam argumentar contra a posição adotada e mostrar que a ação de manter os gastos encontra respaldo teórico e factual quando se trata de agir em momentos de crise econômica.
1. Em termos teóricos, grosso modo, pode-se dividir o debate atual sobre o papel do Estado e da política fiscal em duas posições canônicas. De um lado, situa-se a posição dos adeptos da Nova Síntese Neoclássica (Woodford, 2009), que defendem o papel restrito do Estado e o uso da política fiscal com o objetivo fundamental de garantir a sustentabilidade da dívida pública, de modo a sinalizar ao mercado que não haverá risco de default e evitar a instabilidade das principais variáveis macroeconômicas. Em tempos de crise, aceitava-se, pelo menos até a Grande Crise de 2008, a expansão dos gastos públicos por meio do que é conhecido como estabilizadores automáticos, que têm como exemplo típico o seguro desemprego. De outro lado, situam-se os pensadores de tradição keynesiana, para os quais os investimentos do Estado têm papel relevante na gestação de um ambiente favorável, capaz de sustentar as expectativas dos agentes econômicos e o crescimento. Nos momentos de crise, defendem ampla atuação do Estado, por meio de políticas monetárias e fiscais, a fim de afastar o risco de aprofundar a deterioração do quadro econômico (Minsky, 1986).
2. A preocupação com as contas públicas ganhou corpo nos anos noventa com o avanço do domínio das finanças globais e do caráter especulativo dos fluxos de capitais. A economia de mercado cobrou das finanças públicas o papel de fiadora do espaço de valorização de capital e observou-se a proliferação de países que passaram a adotar regras estritas de controle fiscal. O Brasil seguiu a tendência internacional e, em 2000, aprovou a LRF.
3. A Grande Crise de 2008 colocou em xeque a posição convencional. A gravidade do momento econômico levou a uma rápida resposta do Estado em praticamente todos os países relevantes, com o aumento do gasto público, desonerações tributárias e políticas monetárias expansivas (inclusive fazendo uso de providências inovadoras, “não convencionais”). Todo o esforço estava voltado a, além de evitar o colapso financeiro, sustentar a atividade privada a fim de moderar e contrabalancear os efeitos da crise financeira sobre a atividade econômica, o emprego e a renda.
4. O caso dos EUA é exemplar. O FED e o Tesouro americano, diante da gravidade da crise, definiram um conjunto impressionante de medidas responsáveis por evitar o colapso dos preços dos ativos e por salvar grandes empresas do setor produtivo (como GM, Chrysler, General Eletric e outras) e do setor financeiro (Citibank, Bank of America, Goldman Sachs e outros). O mesmo ocorreu na Europa. O Estado saiu em socorro à atividade privada e evitou o aprofundamento da crise, com a intervenção do Banco Central no sistema bancário.
5. O efeito das políticas fiscais expansionistas provocou o aumento significativo do déficit e da dívida pública e recolocou a discussão sobre o papel da política fiscal. Os keynesianos defenderam a ação estatal e o retorno ao equilíbrio no momento em que houvesse a retomada do crescimento. Entre os autores da visão convencional, há os que destacaram o fato de que a crise colocou em dúvida o consenso anterior, relançando a política fiscal como instrumento efetivo em momentos de crise aguda (Blanchard et al., 2010). Outros, no entanto, continuaram presos à ideia de não efetividade da política fiscal e à defesa da austeridade (como discutido em Blyth, 2013). Os debates no seio da posição convencional nuclearam-se em torno de, pelo menos, três questões fundamentais: i) o tamanho do multiplicador dos gastos públicos e a eficácia da política fiscal; ii) os caminhos da política econômica e a velocidade da consolidação fiscal e iii) o uso de regras fiscais como meio de garantir maior espaço fiscal.
6. A discussão sobre o multiplicador fiscal e a eficácia da política fiscal é antiga. Os keynesianos não colocam em dúvida o fato de que o efeito multiplicador dos gastos públicos é superior a um, isto é, a política fiscal tem impacto positivo na renda. Até a crise de 2008, ampla maioria dos autores convencionais era de posição contrária. Desde então, cresceram as divergências e ganhou força a ideia de que a excepcionalidade da situação econômica gerou multiplicadores superiores a um e, diante das circunstâncias, a política fiscal tornou-se eficaz no combate à crise (De Long e Summers, 2012; Eggertsson, 2010; Eggertsson e Krugman, 2012). Outros estudos defenderam a tese de que o efeito da política fiscal varia de acordo com o momento do ciclo e a expansão dos gastos públicos é um instrumento efetivo de expansão do produto e do emprego na fase de recessão aguda porque é o momento em que os potenciais efeitos negativos do estímulo fiscal têm menores chances de ocorrer. De acordo com esta posição, os multiplicadores do gasto fiscal são elevados em condições genéricas de recessão e não somente em situações excepcionais de taxa de juros próxima a zero como ocorre atualmente na Europa e nos EUA (Auerbach e Gorodnichenko, 2012). Ou seja, esses autores aceitam que os estímulos fiscais constituem-se instrumentos relevantes em diferentes situações recessivas, assumindo posição próxima a dos keynesianos em condições de crise econômica.
7. A questão em torno do tamanho do multiplicador fiscal e o predomínio, no seio da visão convencional, de que os países com alto déficit e dívida pública precisam adotar programas de ajuste fiscal explicitaram as divergências sobre o efeito da consolidação fiscal, a escolha do momento e a profundidade dos ajustes. Não há consenso sobre o efeito da austeridade sobre a atividade econômica. A adoção imediata da austeridade, na avaliação de alguns analistas, pode trazer resultados positivos ao crescimento, enquanto que outros defendem que o seu efeito é o de aprofundar a recessão, sem alcançar o objetivo de reduzir o endividamento e garantir a sustentabilidade da dívida.
8. Cotarelli (2012) identificou três posições diferentes no debate da austeridade. O primeiro grupo (hawk view) defende o uso imediato da restrição fiscal para combater o déficit e o alto endividamento, acreditando que, apesar do efeito negativo de curto prazo, o crescimento e a retomada do acesso ao crédito só ocorrem depois de realizado o ajuste. O segundo grupo (dove view) critica a austeridade por seus efeitos sobre a renda e o emprego e defende a continuidade das medidas de estímulo fiscal como meio de enfrentar o problema. Uma terceira linha de pensamento (woodpecker view) defende a necessidade da consolidação fiscal para combater o endividamento e retomar o crescimento, mas acredita que é preciso conciliar medidas fiscais que garantam a solvência da dívida pública no longo prazo com a proposição de ações de curto prazo voltadas para sustentar a demanda e evitar o aprofundamento da crise. Como alertou Christina Romer (2012), antiga chefe da assessoria do Presidente Obama, os problemas fiscais não podem ser ignorados e o déficit deve ser reduzido. Porém, as ações devem ser adotadas com cuidado e mirar a solvência fiscal de longo prazo, sem sacrificar a demanda agregada no curto prazo.
9. A posição do FMI oscilou no tempo: de defensor inicial dos estímulos fiscais, passou a cobrar austeridade diante do rápido aumento do endividamento e, desde 2010, adotou a woodpecker view, convencido pelo quadro econômico internacional, sobretudo a situação da Grécia. A sua estratégia, mesmo sem abrir mão da consolidação fiscal, incorporou a ideia de que a redução do déficit primário e da dívida pública leva tempo. Por esta razão, o esforço fiscal deve se concentrar em medidas de caráter permanente e não privilegiar o corte de gasto de curto prazo, bem como ser acompanhado de ações em favor do crescimento a fim de não aprofundar a recessão (FMI 2012). Cottarelli e Jaramillo (2012) e Cottarelli (2012), membros do departamento de política fiscal do FMI, reafirmaram essas proposições e defenderam que os instrumentos dos programas de ajuste fiscal devem ser selecionados levando em conta os seus efeitos no crescimento. Caso contrário, eventuais ganhos nos fundamentos fiscais podem se perder com a queda do produto e comprometer a sustentabilidade da dívida.
10. A discussão sobre a austeridade tomou conta do cenário internacional e marcou a política econômica no período pós 2010. Na Europa a opção, capitaneada pela posição da Alemanha, foi de dura defesa das medidas de controle fiscal. O BCE, por sua vez, adotou uma expansão monetária tímida, considerando a dimensão da crise. O resultado foi o aprofundamento da crise em vários países e a extensão do baixo crescimento no continente. A postura nos EUA foi outra. A estreita colaboração entre o Fed e a Secretaria do Tesouro propiciou a adoção de políticas monetária e fiscal agressivas que evitaram o aprofundamento da crise e garantiram o contínuo crescimento, mesmo que lento, desde o final de 2009 – à custa, é verdade, do aumento expressivo do déficit e da dívida pública.
11. A deterioração da situação fiscal gerou acirrado debate entre o Governo Obama e o Congresso controlado pelo Partido Republicano. A disputa envolveu a definição de um programa de redução do déficit e de controle da dívida, mas não provocou mudança abrupta do gasto público nem interrompeu a retomada da trajetória de crescimento. No governo federal americano, o mecanismo principal de controle fiscal é a determinação de limites à expansão da dívida pública. O Congresso, por determinação constitucional, é o responsável pelo endividamento do País e cabe a ele definir o limite nominal da dívida pública. Uma vez atingido este valor, o Tesouro não pode emitir nova dívida até o Congresso definir o novo limite.
12. A decisão tem conteúdo altamente político e requer a avaliação da situação econômica. Em condições normais, o limite é renovado quase que automaticamente. Entretanto, em momentos particulares, como foi o caso da recente grande crise, o Congresso exerceu o seu papel constitucional e cumpriu a tarefa de interlocutor privilegiado dos caminhos do gasto público. O rápido crescimento do déficit público e o quadro político levaram o debate sobre o limite da dívida pública a viver momentos tensos, com a recusa do Congresso em ampliar o teto vigente, provocando o virtual apagão do governo. Como resultado da disputa, os republicanos conseguiram impor cortes fiscais e restrições a programas oficiais de gastos públicos. Entretanto, o acordo celebrado entre o Executivo e o Congresso definiu cortes escalonados no tempo e um horizonte temporal largo para o retorno à condição de déficit público compatível com a solvência da dívida pública. O acordo tornou viável manter os programas fiscais (como o TARP-Troubled Asset Relief Program e o ARRA- American Recovery and Reinvestment Act) de combate à crise que, em conjunto com a política monetária expansionista (quantitative easing), garantiram a recuperação da economia americana.
13. No plano internacional, a crise econômica e o impacto dos programas de apoio ao capital privado nas contas públicas trouxeram preocupação com a solvência da dívida pública e levaram à busca de alterações institucionais capazes de responder ao novo momento. A adoção de regras fiscais não é novidade. A onda inicial ocorreu na primeira metade dos anos 90 no bojo das discussões de critérios de entrada no euro. A segunda envolveu a reformulação do aparato institucional das economias emergentes a partir dos acordos celebrados com o FMI decorrentes das crises do final dos anos 1990 (Ásia, Rússia e Brasil). A crise de 2008 desencadeou a terceira onda para frear o descontrole do déficit fiscal. A definição das regras fiscais variou significativamente nos diferentes países. O foco concentrou-se no desenho de um novo arranjo institucional a fim de garantir a solvência da dívida pública, mas, simultaneamente, surgiu no debate o argumento de que é preciso definir regras fiscais que disponham de válvulas de escape capazes de dar condições ao governo de agir em caso de deterioração econômica. A criação dos Fiscal Councils foi longamente discutida e se reconheceu o caráter polêmico da proposta, bem como a dificuldade de conciliar o poder de um órgão independente com o direito de um governo legalmente constituído. A política fiscal, por envolver múltiplos objetivos e interesses, impede a entrega de poder decisório a um órgão independente, que resulte no cerceamento do direito do governo eleito democraticamente de definir os rumos da política econômica.
14. A posição do FMI (2012) no debate merece destaque. O órgão defendeu uma nova geração de regras fiscais a fim de reduzir os desequilíbrios e dar credibilidade ao processo de consolidação fiscal. A sua proposição vê com bons olhos a constituição de conselhos fiscais independentes, a determinação de limite explícito ou meta para a dívida pública em porcentagem do PIB e a fixação de limites aos gastos totais primários ou despesas correntes. Por outro lado, reconhece a necessidade de agir e inclui a presença de ‘cláusulas de escape’ para a expansão dos gastos nos momentos de crise. Além disso, defende a existência de mecanismos automáticos de correção ex post de eventuais desvios em relação às metas fiscais estabelecidas.
15. O FMI referenda a posição que emergiu pós-crise de 2008 e que passou a ser amplamente aceita no seio da visão convencional: a política fiscal é eficaz em condições de crise e a presença de regras fiscais não devem ser óbices à ampliação dos gastos em momentos específicos de queda do PIB. A construção de um aparato institucional consistente cumpriria a tarefa de assegurar o retorno às condições de estabilidade do déficit e da dívida pública depois da normalização da situação econômica. Certamente, este entendimento não anula a distância entre os seguidores do pensamento de Keynes e a visão convencional, mas, ao mesmo tempo, reconhece a relevância de o governo ter espaço fiscal para agir em circunstâncias de crise e a eficácia da política fiscal como instrumento de ação anticíclica em casos particulares. Ao invés de regras rígidas adotadas na construção do aparato institucional nos países emergentes resultantes das crises do final dos anos 1990, passou a ser aceita como mais apropriado a adoção de regimes fiscais flexíveis, com cláusulas de escape, sem abandonar o compromisso de longo prazo com a sustentabilidade da dívida.
16. A discussão sobre regras fiscais no pós-crise privilegiou a adoção de cláusulas de escape em momentos de crise aguda, em que a adoção de rígidos programas de austeridade tende a agravar o quadro econômico e não trazer algum alívio. Outro passo relevante nesse sentido é a adoção de metas fiscais que possam ser adaptáveis ao ciclo econômico, a fim de que a política fiscal não contribua para acentuar os movimentos de auge e desaceleração do ciclo. O modelo a ser adotado pode variar, adaptando-se às normas institucionais vigentes e ao andar do arranjo político – o uso de bandas fiscais, de modo semelhante ao que já existe no modelo de metas de inflação, é uma possibilidade – mas o uso apropriado de espaços para que o governo atue, sem comprometer a estabilidade fiscal de longo prazo, é não só apropriado, como recomendável.
17. A análise teórica existente no campo convencional desde a crise de 2008 ajuda a entender o alcance das proposições defendidas pelo TCU. No relatório sobre as contas de 2014, o órgão recomendou a necessidade de contingenciar R$ 28 bilhões em novembro de 2014 para atender ao cumprimento da meta fiscal. A realização de um corte de 0,5% do PIB, considerando que a taxa observada de expansão do PIB estava próxima a zero, provocaria maior retração da atividade econômica. Como se viu anteriormente, pode-se alegar que esta visão não é unânime no campo convencional. Entretanto, a visão mais aceita no pós-crise, baseada no método histórico (Romer; Romer, 2010; FMI, 2010), que consiste em usar registros variados (discursos, boletins informativos, notas técnicas etc.) com o objetivo de identificar as razões e circunstâncias da política de consolidação fiscal, indicam o seu caráter contracionista, o que corrobora com o ponto de vista dos keynesianos. Consequentemente, o mais recomendável ao governo naquela situação era manter a programação de gastos, buscar a revisão das metas fiscais e adotar ações capazes de alterar o quadro fiscal do futuro próximo, sem agravar a queda da demanda agregada. Entre as medidas possíveis de serem adotadas naquele momento estariam a revisão das desonerações fiscais, alterações de normas da Previdência, como a de gastos com pensão e fixação de idade mínima de aposentadoria, e a revisão do conjunto de isenções fiscais concedidas no âmbito do IRPF que, reconhecidamente, favorece a classe de renda alta e torna esse imposto regressivo a partir de certo patamar de renda, entre outras.
18. Com a perspectiva de hoje, pode-se alegar que o governo atrasou o reconhecimento da situação fiscal desfavorável e postergou as ações que poderiam sinalizar o compromisso de longo prazo com a estabilidade fiscal. Assim, teria avaliado mal o momento e perdido tempo precioso para evitar o agravamento do quadro fiscal, cujos reflexos afetaram as expectativas dos agentes e a arrecadação tributária. Com o olhar retrospectivo, é fácil defender ações mais cautelosas naquele momento. Entretanto, a situação vigente na entrada do último trimestre do ano passado não indicava a deterioração que se seguiu em 2015. É verdade que o governo não previu o desdobramento do quadro fiscal, mas o mercado e os analistas também não o fizeram. Os críticos apenas repetiam os argumentos já esboçados desde 2010 e concentravam o foco em negar a posição oficial de defender o papel ativo da política fiscal. Ou seja, não havia motivos concretos para o governo realizar cortes profundos, ao contrário, diante da perspectiva de redução da taxa de crescimento do PIB, é aceitável teoricamente a postura de usar os gastos fiscais como política anticíclica. Nesse sentido, a atitude de encaminhar ao Congresso a redução da meta fiscal e passar a trabalhar com a meta revista é fundamentalmente correta em termos econômicos, pois o tempo econômico não é o mesmo do tempo político ou jurídico. A espera pelo tempo do Congresso, com o consequente bloqueio de um volume de despesas suficientemente elevado para atingir a meta anterior, teria efeito deletério sobre a economia, agravando o quadro que já se desenhava difícil.
19. A opção do governo de trabalhar com uma meta menor que já incorporava o novo cenário econômico é a mais aceitável diante do quadro existente de desaceleração do PIB porque se fazia necessário defender a renda e o emprego. A política fiscal, como é reconhecido pelos keynesianos e por parcela considerável de autores convencionais, bem como pelo FMI, tem papel relevante na sustentação da renda nos momentos de crise. A análise da visão convencional é mais restrita a crises particulares, mas não há razão imediata para descartar o seu uso naquele momento específico da economia brasileira. Nesse sentido, não parece aceitável alegar o descumprimento do Art 1º da LRF. Pode-se alegar que o TCU está se valendo deste instrumento para forçar a adoção de determinada visão de política econômica.
20. O fato de usar uma interpretação restrita do Art. 9º da LRF e defender que, a cada bimestre, o governo seja forçado a realizar cortes abruptos de gastos fiscais em caso de eventual frustração de receita, independentemente do cenário econômico, é obstruir a sua liberdade de exercer o direito, para o qual foi eleito, de intervir na economia, preservando, no tempo, o compromisso com a estabilidade fiscal. É mais aceitável ler a LRF como guardiã do compromisso com a estabilidade fiscal, sem retirar do Executivo as condições de atuar na defesa da renda e do emprego. O Art. 66º reconhece essa condição, pois aceita que os prazos estabelecidos nos Art. 23º (determina que o ente que ultrapassar o limite para a despesa de pessoal terá que eliminar o excesso nos dois quadrimestres seguintes), Art. 31º (estabelece que se o ente ultrapassar o limite da DCL ao final de um quadrimestre terá que retornar a este limite até o término dos três subsequentes e reduzir o excesso em pelo menos 25% no primeiro) e Art. 70º (define que o ente que estiver no momento da promulgação da lei acima do teto estabelecido para a despesa de pessoal terá que se enquadrar nele nos próximos 2 exercícios) serão duplicados em caso de crescimento real baixo ou negativo do PIB, entendendo como crescimento baixo a taxa de variação real acumulada do PIB inferior a 1% no período correspondente aos 4 últimos trimestres. A determinação desse artigo não abandona o propósito da LRF, mas está atenta à determinação de evitar cortes fiscais de curto prazo que possam aprofundar a recessão econômica.
Francisco Luiz C. Lopreato
Professor Livre Docente do Instituto de Economia da Unicamp
André Martins Biancarelli
Professor Doutor e Diretor Associado do Instituto de Economia da Unicamp
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