Em artigo publicado na Folha de S. Paulo, em 3 de maio, o economista Pérsio Arida sustenta que o crescimento da dívida pública para enfrentar os efeitos da crise associada à pandemia do Covid-19 é inevitável, mas isso não seria um problema em si. Para o autor, a questão fundamental é que os agentes percebam que a dívida pública, no longo prazo, segue uma trajetória sustentável e não explosiva.
A ausência dessa percepção traria consequências indesejadas, como a perda de confiança, o aumento dos riscos, a depreciação do Real e a escassez de investimentos. Para evitar estes efeitos, Arida defende dois “cuidados”: uma ampla agenda de austeridade fiscal e a contenção do custo da dívida. Neste último caso, o autor supõe que existe uma relação positiva entre o tamanho da dívida e a remuneração que os agentes requereriam dos títulos públicos para mantê-los em seu portfólio.
Segundo essa interpretação, tão logo a pandemia fosse superada, deveríamos reunir esforços para retomar o teto de gastos, reduzir a parcela do orçamento público absorvida pelos salários dos servidores e pela previdência, e implementar uma agenda de aumento da produtividade. Essa agenda seria pautada na abertura comercial e de serviços, num programa de privatizações de envergadura e na retomada das reformas administrativa e tributária, além da provisão de educação pública de qualidade.
Algumas das premissas que sustentam este raciocínio, porém, nos parecem questionáveis.
Em primeiro lugar, no que se refere à relação entre aumento do tamanho da dívida e a sua taxa de remuneração, a evidência empírica de que o custo da dívida aumenta com seu tamanho é, na melhor das hipóteses, controversa. Diversas experiências internacionais ilustram o contrário, sendo o Japão o caso mais famoso; a forte expansão dos déficits e do endividamento público em diversos países na década de 2010 foi acompanhada de taxas de juros cadentes ou estáveis.
Em segundo lugar, em nenhum momento Arida abre espaço para que a despesa do setor público seja concebida como uma força ativadora da demanda agregada e do crescimento econômico. O autor supõe que os gastos e investimentos públicos são capazes apenas de pressionar o aumento da dívida, mas não de turbinar o crescimento econômico – suprimindo qualquer efeito direto e multiplicador de renda que possam ter. Parece, assim, que o autor assume implicitamente que ou estaríamos numa situação de plena utilização dos recursos produtivos, ou os mecanismos de mercado seriam, por si só, suficientes para nos guiar a tal situação.
Em outras palavras, com a austeridade, caberia ao setor privado liderar uma hipotética retomada da economia brasileira. Mesmo que as reformas liberalizantes atingissem os objetivos a que se propõem – o que, como observamos há vários anos no Brasil, é algo que parece estar longe da realidade – seus efeitos seriam graduais e de longo prazo. Já estávamos na recuperação mais lenta de uma crise desde 2015/16. Se repetirmos essa fórmula, estaríamos fadados a um longo período de estagnação com altos níveis de desemprego.
Além disso, esse raciocínio ignora vários trabalhos empíricos que mostram que os gastos e investimentos públicos têm impacto positivo sobre o crescimento, não só de economistas fora do mainstream, mas também realizados pelo Fundo Monetário Internacional (ver, por exemplo, o capítulo 3 do relatório “World Economic Outlook”, outubro de 2014). Logo, Arida não vislumbra possibilidade de que a demanda do governo gere um crescimento que supere o nível da taxa de juros (g > r) e assegure uma trajetória não explosiva da dívida.
Em realidade, a proposta do Arida está fora de sintonia com o debate nos demais países atingidos de frente pelo impacto do Covid-19. Nesses países se discute programas de recuperação com investimentos públicos; ver por exemplo a declaração conjunta das 3 maiores organizações empresariais europeus (BDI, Confindustria e MEDEF), em 12/05/2020, sugerindo criar um fundo de recuperação europeia e aproveitar a crise para investir em digitalização (4ª Revolução Industrial) e a transição para uma economia de baixo carbono.
Se o contra-argumento for que países sem moeda conversível como o Brasil devem ficar na camisa de força da austeridade sob risco de uma saída maior de capitais do país, seria o caso discutir formas para conter tais fluxos de capitais (voltamos a este ponto adiante).
Portanto, o governo brasileiro poderia promover um amplo programa de investimentos em infraestrutura, a começar pela retomada de projetos que estão paralisados, seguidos pela ativação de novos projetos. A literatura empírica mostra que esses investimentos têm forte efeito multiplicador de renda e emprego. Logo, essa agenda seria funcional não só para lidar com a questão da dívida pública, mas também para a retomada dos empregos, em especial, aqueles de melhor remuneração e maior estabilidade.
Ademais, a despeito de reconhecer que o mundo terá taxas de juros mais baixas por muito tempo, Arida não sustenta uma redução mais pronunciada na taxa Selic. A elevada capacidade ociosa e a alta do desemprego fazem com que eventuais pressões de custos ou não se materializem (e.g. salários) ou não se traduzam em inflação.
Mesmo seguindo à risca a cartilha do regime monetário brasileiro, temos espaço para uma redução da taxa de juros para patamares próximos das economias avançadas. Outros fatores condicionam esta política, como a possibilidade de uma maxidesvalorização cambial, mas cabe ao Banco Central ir tão longe quanto possível nessa empreitada.
Por fim, a agenda de promoção da produtividade defendida por Arida também carece de sustentação empírica. Não há evidências robustas que reformas liberalizantes aumentem a produtividade. Ela tem caído nos últimos anos no Brasil em função do baixo crescimento econômico (o chamado efeito Kaldor-Verdoorn) e da crescente atrofia do setor manufatureiro, que possui maior produtividade e funciona como irradiador de progresso técnico, entre outros fatores. Soma-se a isso o fato de que a venda de empresas estatais no atual contexto resultaria numa liquidação do patrimônio público a preço de banana.
Dessa forma, acreditamos que o caminho de saída da crise atual e a administração da dívida pública não passam pela agenda de austeridade e reformas sugerida por Arida, mas por uma agenda alternativa composta por três elementos.
Em primeiro lugar, seria necessário redefinir o teto de gastos. Há várias propostas nesse sentido, como a exclusão de investimentos públicos do teto e o estabelecimento de uma taxa de expansão da despesa real primária por quatro anos (com cláusulas especiais para lidar com conjunturas recessivas), entre outras. Ele é uma amarra institucional que dificulta a adoção de políticas fiscais contracíclicas. Sua alteração é fundamental para que o governo brasileiro possa continuar a atuar no cenário de recuperação lenta pós-pandemia.
Acrescente-se que, ao que tudo indica a situação atual pode ainda se prolongar, e assim deve-se viabilizar a cobertura da população em quarentena e maiores despesas com pesquisas e equipamentos e materiais para o Sistema Único de Saúde.
Em segundo lugar, a taxa Selic deve ser mantida num patamar baixo, alinhado com as taxas internacionais por um longo período de tempo. Isso ajudaria a evitar uma abertura da curva de juros da dívida pública e, em associação à atuação do Tesouro e do Banco Central nos mercados de títulos públicos, contribuiria para um custo limitado de rolagem.
Dada a forte desvalorização cambial em curso, devido à forte saída de capitais, uma redução na taxa de juros deveria ser acompanhada também pela adoção de regulação dos fluxos de capitais (entre outras, a pressão de especuladores no mercado de derivativos pode requerer a adoção de um IOF sobre posições compradas líquidas, aproveitando para alterar a institucionalidade existente que permite IOF sobre posições vendidas).
Por fim, um vigoroso programa de investimentos públicos em infraestrutura deveria ser implementado, com geração subsequente de empregos que assegurem sua ativação. Afinal, não adianta construir hospitais sem contratar médicos e adquirir materiais para sua operação. Ainda que alguns aspectos na operacionalização de um programa dessa monta não sejam triviais, uma vez em curso, seus efeitos diretos e multiplicadores sobre a renda e o emprego contribuiriam não só para que a dívida não ingressasse em uma trajetória explosiva, mas para minimizar o custo social da retomada.
Evidentemente a implementação desta última proposta só seria viável após o sucesso na contenção da pandemia. Por ora, é necessário que o governo seja capaz de dar suporte aos brasileiros para que cumpram adequadamente a quarentena, assegurando suas necessidades e sua dignidade.
Crédito da foto da página inicial: Marcello Casal Jr./Agência Brasil
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