Publicado em IHU On-Line em 26-3-2015
Em entrevista à IHU On-Line, concedida por e-mail, a economista Vanessa Petrelli afirma que a crise brasileira é entendida a partir de duas posições antagônicas entre aqueles que defendem que o Estado gastou demais, mas é possível recuperar os investimentos e garantir o desenvolvimento de políticas públicas, e aqueles que defendem que o desequilíbrio econômico foi causado pelos gastos estatais e a única maneira de solucionar a situação é por meio de ajustes.
“Contrariamente a esta última interpretação, participo do grupo de analistas que consideram que a economia brasileira passa por um período de desaceleração e de desajuste, mas que o cerne dos mesmos não é o excesso de gastos públicos”, pontua. Ao contrário, defende, o papel do Estado “é essencial para a retomada da economia brasileira, recolocando-se a perspectiva de crescimento com distribuição de renda, mas considerando-se importantes ajustes, uma vez que ocorreram mudanças importantes no cenário externo e uma vez que os elementos da demanda doméstica perderam dinamismo”.
Na entrevista a seguir, a economista explica o que considera serem as reais razões que motivaram o atual ajuste fiscal e aposta numa perspectiva positiva após a crise. Contudo, enfatiza, para viabilizar a retomada do desenvolvimento brasileiro, a recuperação econômica e a continuidade das políticas públicas, é necessário discutir questões importantes, “considerando os diferentes aspectos” presentes na atual conjuntura, entre eles, “a indicação de que o modelo tem condições de ser retomado, mas com uma rediscussão sobre a necessidade de adequá-lo a uma nova realidade de menor crescimento mundial e doméstico, privilegiando-se a centralidade do crescimento; a importância de uma discussão que envolvesse uma análise crítica quanto à política macroeconômica e à centralidade do combate à inflação em sua lógica de atuação, explicitando-se inclusive as características da inflação brasileira”.
Vanessa Petrelli possui graduação em Economia pela Universidade Federal do Paraná, mestrado em Economia pela Universidade de Brasília, doutorado em Teoria Econômica pela Universidade Estadual de Campinas. É Professora Associada da Universidade Federal de Uberlândia.
Confira a entrevista..
IHU On-Line – Como está lendo a atual conjuntura econômica do nosso país?
Vanessa Petrelli – Esta é uma discussão complexa que envolve a compreensão não só dos rumos do país nos anos anteriores, como também da dinâmica mundial. Entre 2003 e 2010 vimos a economia brasileira apresentar uma taxa de crescimento média maior do que as observadas nos 20 anos anteriores e, ademais, este crescimento ocorreu com uma melhora da distribuição da renda. Depois de 2011 o crescimento do país passa a cair, mas é importante perceber que este movimento não foi exclusivo do Brasil, refletindo uma mudança importante na dinâmica econômica mundial. Destaque-se que, no caso da economia brasileira, a queda do crescimento observada veio junto com um “desmantelamento” de fatores que haviam puxado o crescimento na fase 2003-2010, sendo que no ano de 2014 o país apresentou o pior resultado desde 2003, também ocorrendo uma piora do resultado primário do governo e da dívida pública (tanto líquida, quanto bruta). Um dos fatos que chamavam a atenção era a dificuldade de retomada do investimento e a piora paulatina da balança comercial do país.
Dois caminhos
Neste sentido, não se pode dizer que a economia brasileira estivesse em uma situação de tranquilidade naquele ano em que se efetivou a eleição presidencial. O ano de 2015 se apresentava, de certa forma, como um “divisor de águas”, no sentido de se determinar quais seriam os próximos caminhos para o país e as eleições dariam os contornos gerais da estratégia. Ainda que este debate não fosse efetivamente aprofundado, as opções dos candidatos que apresentaram condições de vencer o pleito, apresentavam essencialmente dois caminhos, que abriam-se para diferentes análises quanto às dificuldades da economia brasileira.
Note-se que quando indico estes dois “caminhos” não estou aqui considerando aquele representado por uma crítica mais profunda, à esquerda, que levanta a necessidade de uma mudança mais profunda no próprio modelo de crescimento que foi adotado pelo país desde 2003.
Considerando-se os dois caminhos que se apresentam na reta final da disputa, o primeiro deles, em que se considera que as ações que levaram a um movimento de crescimento e que propiciaram uma relativa melhora na distribuição de renda e que envolveram a ação do Estado, não está esgotado, indicando-se a possibilidade de continuidade do modelo.
O segundo caminho considera uma interpretação oposta; a de que as ações que levaram a uma aceleração do crescimento e que propiciaram uma relativa melhora na distribuição de renda e que envolveram importante participação do Estado seriam a fonte do desequilíbrio do país. Mesmo não estando clara qual é a interpretação de fundo, dentre as questões levantadas destacam-se:
(i) um movimento de crítica à ação do Estado e de seus gastos;
(ii) um movimento de ênfase na visão de inflação de demanda e de defesa do ajuste dos juros para cima como forma de combatê-la de uma forma mais contundente;
(iii) a defesa do ajuste fiscal, considerado a “pedra chave” da política econômica.
Ou seja, esta disjuntiva apresenta diferentes formas de se avaliar a realidade econômica do país. Uma, considerando a possibilidade de avançar num modelo de crescimento distributivo, e outra, considerando que as ações do Estado trazem consigo “desajustes” indesejáveis, especialmente o excesso de gastos públicos.
Desaceleração econômica
Contrariamente a esta última interpretação, participo do grupo de analistas que consideram que a economia brasileira passa por um período de desaceleração e de desajuste, mas que o cerne dos mesmos não é o excesso de gastos públicos.
Antes pelo contrário, seu papel é essencial para a retomada da economia brasileira, recolocando-se a perspectiva de crescimento com distribuição de renda, mas considerando-se importantes ajustes, uma vez que ocorreram mudanças importantes no cenário externo e uma vez que os elementos da demanda doméstica perderam dinamismo.
Esta perspectiva indica a necessidade de abrir importantes questões, considerando-se diferentes aspectos, dentre os quais:
(i) a indicação de que o modelo tem condições de ser retomado, mas com uma rediscussão sobre a necessidade de adequá-lo a uma nova realidade de menor crescimento mundial e doméstico, privilegiando-se a centralidade do crescimento;
(ii) a importância de uma discussão que envolvesse uma análise crítica quanto à política macroeconômica e à centralidade do combate à inflação em sua lógica de atuação, explicitando-se inclusive as características da inflação brasileira.
Não parece ter sido esta a perspectiva adotada mais recentemente pelo Governo, optando-se por uma política de ajuste fiscal.
IHU On-Line – Parece que após a reeleição da presidente Dilma, há uma surpresa em relação à condução da política econômica e às consequências que essa política poderá ter nas políticas públicas. Há de fato? Por quê?
Vanessa Petrelli – De fato, considerando o que chamei muito simplificadamente de “dois caminhos”, as decisões quanto à direção da política econômica apresentam contradição quanto à estratégia de crescimento com distribuição de renda. Note-se que aqui destaco o papel central que a política de ajuste fiscal está tendo, no que se refere à política macroeconômica. Retomam-se as “grandes verdades” que indicam a necessidade de “ajustar” para depois crescer. O cerne desta avaliação está na crítica à ação direta do Estado, e na crença de que o “mercado” responde desde que sejam apresentados “bons” indicadores macroeconômicos.
IHU On-Line – Por quais razões a senhora defende que o ajuste fiscal anunciado pela presidência “parte de uma interpretação equivocada da nossa história econômica recente”?
Vanessa Petrelli – Esta é uma questão importante, pois a crítica efetuada não se refere meramente ao ajuste fiscal em si. A centralidade da política de ajuste fiscal que está sendo implementada tem trazido o retorno da interpretação tradicional, segundo a qual os desajustes recentemente observados devem-se a “excessos de gasto”, que teriam provocado uma espiral inflacionária, como também a piora das contas públicas. Segundo este diagnóstico a redução dos gastos públicos é urgente, e o mesmo auxilia no combate à inflação, em conjunto com o aumento de juros. As melhores condições macroeconômicas que seriam conseguidas a partir daí acalmariam os mercados, gerando as condições para a nova onda de crescimento que viria a partir daí.
Faço parte de um grupo de economistas que se contrapõem a esta interpretação, indicando que a “solução” de ajuste fiscal vem como resultado de uma matriz de interpretação que diverge das ações que foram essenciais para o perfil do crescimento que se verificou após 2003 e que se centrou no papel fundamental dos gastos públicos e no papel fundamental que o próprio crescimento econômico teve para a melhora do processo de distribuição de renda.
De fato, a experiência de crescimento verificada no país no período 2004-2011 e que teve a capacidade de gerar maior inclusão se deveu à combinação de três fatores básicos:
(i) ao cenário internacional particularmente favorável;
(ii) à dinâmica redistributiva interna por meio das ações do Estado: via aumentos conjuntos do salário mínimo, das transferências públicas de renda e do crédito às famílias, sendo que este processo afetou fortemente o consumo; e
(iii) à ação do Estado na expansão dos investimentos públicos (e das empresas estatais) e no financiamento do investimento privado.
Gasto público
Um dos pontos fundamentais para se compreender a dinâmica gerada é o de que o estímulo do crescimento resultante do setor externo deu lugar a um ciclo de crescimento da carga tributária, sendo que a expansão da mesma após 2004 esteve relacionada ao próprio processo de crescimento econômico (a carga tributária saiu de um patamar de 32% do PIB em 2002, para 34,5% em 2008).
Foi este aumento da carga tributária que permitiu que houvesse a decisão por uma política de forte expansão dos gastos públicos, especialmente após 2006, mesmo mantendo-se elevados superávits primários. O ponto que quero destacar é que os gastos públicos foram fundamentais para os outros dois componentes da demanda: o consumo e o investimento.
No caso dos gastos com consumo, que têm relação com a Renda, a própria expansão do emprego que vem como resultado do crescimento foi essencial. Além disso, a ação do Estado foi determinante através de três mecanismos:
(i) das transferências de assistência e previdência, que têm relação com a carga tributária (que entre 2003 e 2010 atingiram o patamar de 15% do PIB);
(ii) do aumento real do salário mínimo, que também afetou fortemente as transferências de assistência e previdência, na medida em que parte importante das mesmas está ligada a essa remuneração;
(iii) do aumento do crédito, fortemente influenciado pelo comportamento dos bancos públicos.
Investimento estatal
No que se refere ao investimento, o Estado teve um papel importante considerando três atuações:
(i) os investimentos da administração pública (União, Estados e Municípios);
(ii) os investimentos das estatais;
(iii) os empréstimos direcionados aos investimentos, através do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES.
As duas primeiras ações avançaram especialmente após 2009, afetando o investimento em máquinas e equipamentos e o investimento em construção, sendo importante comentar os efeitos aceleradores que provocam, afetando os investimentos privados, fato ainda complementado pelo financiamento do investimento, via BNDES.
Assim, destaco algumas questões.
Primeiro: que o contexto que gerou crescimento com distribuição de renda envolveu uma importante ação do Estado, tanto em sua ação na demanda de consumo como na de investimento.
Segundo: que esta ação foi possível pelo aumento da carga tributária que veio como resultado do próprio crescimento.
Terceiro: que a ação do Estado via aumento real do salário mínimo e via avanço das transferências de assistência e previdência foram importantes para a melhora da distribuição de renda e que o próprio crescimento do emprego se apresenta como central a este processo.
Quarto: que o modelo não se centrou apenas no avanço do consumo, sendo que o investimento foi essencial.
Quinto: que as condições internacionais flexibilizaram a problemática da restrição externa, sendo um elemento importante na demanda no início do processo.
Ajuste fiscal
Ora, a implantação do ajuste fiscal, tal como efetuada, tem desconsiderado os fatores, do lado da demanda, que geraram obstáculos ao crescimento. A implantação da política foi considerada necessária pela piora do resultado primário observada em 2014, vista agora como um desajuste que já vinha se arrastando há alguns anos por conta do excesso de gastos.
No entanto, de acordo com o que disse, o que quero destacar é o fato de que o crescimento é central ao processo de distribuição de renda, sendo que o ajuste, tal como defendido, não é nem condição necessária, nem suficiente para a retomada do mesmo. Aliás, como um objetivo em si mesmo, passa ao largo da análise da demanda e do próprio papel do Estado e de seus Gastos para o crescimento, sendo que a recessão aprofunda os desajustes ao invés de ser uma “preparação” para a retomada eventual do crescimento.
IHU On-Line – Qual é a interpretação correta? Quais são as causas que motivam o governo a adotar uma política de austeridade na condução da política econômica?
Vanessa Petrelli – Para aqueles que, como eu, consideram a demanda como um fator central para o crescimento econômico, a análise de quais foram os fatores que comprometeram sua expansão me parece fundamental.
O que destaco é que a partir do segundo semestre de 2010 foi possível observar uma mudança na dinâmica do modelo de crescimento. De fato, o conflito constante nas definições da política macroeconômica se explicitou em 2010, quando a inflação ultrapassou o centro da meta (4,5%aa). Contrariando o diagnóstico de importante parte dos economistas heterodoxos, de que este resultado teve forte relação com o choque de preço das commodities, o governo seguiu a interpretação (continuamente veiculada pela mídia) de que o excesso de demanda fora o causador da aceleração inflacionária observada, e isto provocou um processo de ação antiexpansionista, que envolveu diferentes medidas, com destaque para a redução de gastos públicos, controle dos empréstimos e aumento de juros, sendo que esta última medida permaneceu até agosto de 2011.
No entanto, seguimos a interpretação de que esta ação contracionista teve consequências negativas importantes sobre a economia brasileira, na medida em que:
(i) veio no momento em que o processo de desaceleração da economia mundial apresentava importantes impactos negativos sobre a Balança Comercial brasileira e sobre as decisões de investir dos empresários;
(ii) afetou os componentes da demanda interna, que estavam sendo essenciais à manutenção do crescimento, e estes foram fatores que se somaram para arrefecer ainda mais o conjunto das decisões de investir.
Fatores externos
No que se refere ao setor externo, desde 2010 já se observava uma virtual estagnação do Quantum do comércio, o que vinha junto com uma paulatina queda do preço das commodities. Este processo afetava, cada vez mais, o movimento das exportações brasileiras, sendo que a balança comercial do país apresentava resultados decrescentes, mas ainda positivos. De outra parte, os investimentos privados também desaceleravam, e os estoques aumentavam, indicando uma piora na confiança quanto ao futuro. Ora, a redução dos gastos públicos centrou-se fortemente na contração dos investimentos, tanto da União quanto dos estados, aliados ainda à queda dos investimentos das empresas estatais.
Ou seja, afetou diretamente outra alavanca importante do crescimento, que estava sendo um elemento essencial de demanda interna, na situação de queda do crescimento mundial e de queda de expectativa de demanda.
É bem verdade que houve a tentativa de contrabalançar a redução dos investimentos públicos com incentivos aos investimentos privados, mediante uma série de medidas que envolveram: desonerações tributárias, desvalorização cambial, queda dos juros. No entanto, estas ações não obtiveram os resultados esperados e no ano de 2011 observou-se uma queda importante da Formação Bruta de Capital Fixo da Economia e a redução dos investimentos públicos teve um papel importante nesta desaceleração.
Aumento do salário mínimo
A este comportamento somou-se a contração relacionada ao não aumento real do salário mínimo, ao controle do crédito e à desvalorização cambial, que comprometeram o consumo. Desta forma, o que se observa é que a contração do gasto público afetou as demandas de consumo e investimento e afetou negativamente as decisões de novos investimentos do setor privado. Investimentos públicos
Desde 2012 temos observado a volta do crescimento dos investimentos públicos, na tentativa de voltar a alavancar o crescimento, mas este último continuou apresentando níveis mais baixos, especialmente em 2014. Na verdade, a estratégia de que o setor privado alavancasse os investimentos não só não funcionou, como trouxe consigo um peso importante para a retomada do papel dos investimentos públicos: as desonerações oferecidas ao setor privado.
Quanto aos menores níveis de crescimento, é importante observar que isto tem, em parte, a ver com o “novo cenário” mundial, mas também se relaciona com desajustes do próprio modelo de crescimento.
A perspectiva adotada pela análise que sigo é a de que a forte expansão mundial observada entre 2003 e 2008 não voltará a ocorrer nos próximos anos, e os países, de forma geral, tenderão a crescer menos do que o observado no referido período anterior. Ademais, os preços das commodities também não terão o mesmo movimento virtuoso que no passado recente.
Impactos na economia
Este novo cenário provoca duas ordens de impactos na dinâmica brasileira de crescimento.
Primeiro, afeta o setor externo, pelo menor vigor de crescimento das exportações brasileiras, explicitando os desajustes do modelo por não ter enfrentado a questão da “não mudança” da estrutura industrial doméstica.
Segundo, afeta os componentes da demanda interna, na medida em que um menor ritmo de crescimento afeta a expansão das Receitas e da Carga Tributária, comprometendo a engrenagem das “alavancas de crescimento” que estão fortemente relacionadas aos gastos públicos.
A perspectiva indicada pela análise que levantamos é a de que a saída pelo setor externo não apresenta possibilidade de dinamismo mais vigoroso, ainda que se possa observar um potencial de melhora das exportações de nossos produtos manufaturados, por conta da recuperação dos Estados Unidos e da América do Sul.
Neste contexto, a dinâmica do mercado interno brasileiro continua apresentando-se como fundamental, mas a retomada exige uma nova articulação.
De um lado, apresentam-se dificuldades do lado dos gastos públicos, uma vez que a queda do crescimento trouxe consigo uma desaceleração importante da arrecadação, o que se somou ao expressivo nível das desonerações fiscais oferecidas pelo governo. É este o fator fundamental a ser considerado, pois a piora do resultado primário deveu-se essencialmente a este fator e não a uma explosão de gastos públicos.
De outro lado, os investimentos continuam sendo uma alavanca essencial para a retomada e os investimentos públicos são centrais no processo, pela criação de efeitos multiplicadores e aceleradores, como também pela geração de expectativas favoráveis de demanda para o setor privado.
Gasto público e a dinâmica da economia
Seguindo estes argumentos, a manutenção da lógica de obtenção de altos superávits primários e de arrocho fiscal é incompatível com a retomada do crescimento nas novas condições que se apresentam e que indicam que se devam esperar taxas de crescimento menores no mundo e no próprio país. Se a arrecadação será necessariamente menor nos próximos anos em comparação com o período 2003-2010, coloca-se a questão de que é necessário repensar a “regra fiscal” e como a mesma é definida, pois a busca por altos níveis de superávit não pode continuar dominando a lógica da política econômica. Se o crescimento é fundamental para a arrecadação e para a própria distribuição de renda, a desaceleração provocada pelo próprio arrocho fiscal aprofunda os desajustes, comprometendo a própria obtenção da meta fiscal pretendida.
Os movimentos seguintes exigiriam a redução dos futuros níveis de superávits primários perseguidos e a desmontagem da armadilha das desonerações fiscais. Esta linha de política, é claro, diverge daquela que não considera os elementos de demanda como a chave do crescimento. No entanto, os gastos públicos continuam sendo centrais à dinâmica econômica brasileira, especialmente se continuamos com o objetivo de redução das desigualdades sociais.
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